Hogy áll a viszony? A szerb-koszovói viszonynormalizálási folyamat többszöri megakadása

Bevezetés

1996-ban az EU egy különleges helyzet előtt állt: a kontinens déli részén éppen véget ért az évtized egyik legvéresebb európai konfliktusa, ami nem hagyott maga után hátra mást, mint több új államot, melyek a területükön folyó harcok hatására jelentősen leamortizálódtak, valamint rengeteg, sokszor etnikai alapokra épített ellentétet. Az Unió arra a megállapításra jutott, hogy a régiót sürgősen stabilizálni kell, főleg akkor, ha az ott létrejött országok egyszer majd csatlakozni szeretnének a szervezethez. Az EU a stabilitás megteremtését pedig az együttműködésben, és annak elősegítésében, az arra való ösztönzésben látta (Emerson et al. 2021.).  Azonban mi történik olyankor, ha két állam nem hajlandó együttműködni, sőt mi a helyzet akkor, ha az egyik nem is tekint a másikra államként? Ez történik jelenleg is Koszovóval. A probléma megoldása érdekében 2013-ban EU-s közbenjárással Szerbia és Koszovó vezetői aláírták a viszonynormalizálásról szóló megállapodást, amely még azóta se fejeződött be és több gondot is okoz az azt aláíró feleknek.

Ennek az elemzésnek az a célja, hogy megvizsgálja a viszonynormalizálási folyamatot, annak menetét, az ahhoz tartozó két főbb egyezményt, következményeit és problémáit.

Miért olyan Koszovó amilyen?

Mielőtt még azonban az elemzést megejtenénk, muszáj foglalkoznunk Koszovó történelmével. Habár a legteljesebb kép elérése érdekében érdemes lenne a történelmi összefoglalót 1389-ben kezdenünk a rigómezei csatával, viszont az elemzés megszabott hosszúsága miatt erre nincs lehetőségünk. Fontos kiemelni, hogy Koszovóban már a jugoszláv időkben is az albánok voltak többségben (Kosovo and Metohija – Challenges and Responses, 1997). A tartomány 1974-től különleges helyzetet élvezett, Vajdasághoz hasonlóan bizonyos fokú autonómiát kapott egy alkotmánymódosításnak köszönhetően, ami lehetővé tette Koszovó számára, hogy a ’60-as évektől létező nyelvhasználati és kulturális jogok mellé nagyobb fokú önkormányzati jogokat is kaphasson (1. ábra). Létrehozhatott saját parlamentet és képviseltethette magát szövetségi szinten is. Koszovó szinte köztársasággá vált, viszont névben továbbra is tartomány maradt, és nem volt lehetősége kiválni Jugoszláviából (Juhász et al. 2000).

 A ’80-as években, Tito halálát követően Koszovó helyzete jelentősen romlott, a Jugoszláv kormány megkezdte a tartomány autonómiájának leépítését. Jelentősen csorbult a sajtószabadság, az albánul elérhető sajtótermékek száma csökkent, tömeges elbocsátások történtek az egészségügyben, és megkezdődött az oktatás szerbesítése. A romló körülmények társadalmi elégedetlenséget váltottak ki az emberekből. A tartomány 1988-89 között bekövetkező, Milosevics által vezettet „antibürokratikus forradalom” is negatívan érintette, ugyanis ekkor a Koszovói autonómia, ahogy azt Juhász kifejti, formális szintre csökkent. A ’80-as évek végén és a ’90-es évek elején kezdett szerveződni két olyan csoport, amelynek tevékenysége meghatározó volt a tartomány szempontjából. Az egyik az Ibrahim Rugova által vezettet LDK, a Koszovói Demokratikus Liga, mely békés módszerekkel próbálta elérni a tartomány függetlenné válását. A másik jelentős szervezet a Koszovói Felszabadító Hadsereg, az UÇK volt, egy olyan paramilitáris csoport, akik az LDK-nál radikálisabb nézeteket képviseltek, és a tartományban folyamatosan romló helyzet hatására egyre nőtt a népszerűségük. A radikalizálódás következményeként megerősödött a szerb rendőri jelenlét a tartományban. A fokozódó jelenlét túlkapásokkal járt, egyre nőtt az erőszakos cselekmények száma mind az UCK mind pedig a szerb rendőrség és hadsereg részéről, sor került falvak körbevételére, utak elfoglalására. Megkezdődött az 1998-1999-es Koszovói Válság.

Jugoszlávia felbomlása felrázta az európai politikai életet. Ez az eseménysorozat nem csak rendkívül véres konfliktusok sorozatával járt, hanem több új állam létrejöttéhez is vezetett. Az új államok létrejötte pedig egy sor nehéz kérdés elé állította az Európai Közösséget; el kellett dönteniük, melyik jugoszláv utódállamok függetlenségét fogják elismerni és melyikekét nem. Erre a célra állította fel 1991-ben az EK a Robert Badinter francia jogász által vezetett és így róla elnevezett biztosságot, kijelentve, hogy a bizottság döntéseit az EK közös kiállási alapnak fogja tekinteni (Navari, 2014.). A Badinter-bizottság az uti possidetis-elv alapján működött, ami a nemzetközi jog egy, a dekolonizációhoz köthető része, mely kiköti, hogy egy gyarmat függetlenedésekor az újonnan létrejövő határoknak meg kell egyezniük a gyarmat közigazgatási határaival (Lattmann, 2021.). A Badinter bizottság a válság alatt nem ismerte el Koszovó függetlenségét, aminek részben az volt az oka, hogy a tartomány sohasem lépett köztársasági szintre. Másrészről viszont az Európai Unió nem támogatta az erőszak útján történő területi revíziókat, úgy gondolták, hogy a Koszovó függetlenségének elismerése csak rontana a régió stabilitásán.

Az eseménysorozat csúcspontját a racaki incidens jelentette, amikor támadás ért egy albán falut. A támadás 45 ember halálát okozta és keményebb fellépést váltott ki a nemzetközi közösségből. 1999-ben a konfliktus lezárásának érdekében megrendezésre került a Rambouillet-i konferencia (2. ábra), ahol a felek tárgyalhattak egymással. A tárgyalások azonban sikertelennek bizonyultak, ugyanis a megszülető megállapodást csak az albán fél fogadta el, míg a szerb fél elutasította azt. A szerb vezetés ezt követően etnikai tisztogatásba kezdett, ami elegendő indok volt a NATO-nak, hogy az ENSZ BT hozzájárulása nélkül intervencióba kezdjen. A NATO által véghez vitt bombázások következményeként Jugoszlávia békemegállapodást kötött a szövetséggel és megkezdte csapatainak kivonását Koszovóból (Tirpak, 1999.).

A konfliktust végleg az ENSZ BT 1244-es határozata zárta le, ami kikötötte Jugoszlávia területi integritásának tiszteletben tartását, de nagy mértékben csökkentette annak befolyását Koszovó felett, kijelölve egy különmegbízottat, aki felelős az országban tartózkodó civil és biztonsági jelenlét irányításáért (UNSC, 1999).

A következő nagy fordulat Koszovó történetében 2008-ban következett be, amikor az ország egyoldalúan kijelentette a függetlenségét. Erre az Unió másképpen reagált, mint a Badinter-bizottság idején, ugyanis a tagországok nagy része, leszámítva Ciprust, Görögországot, Romániát, Spanyolországot, és Szlovákiát, elismerte Koszovót független államnak.

Bogozzuk ki a gordiuszi csomót!

 A viszonyrendezési folyamat 2011-ben kezdődött el Európai Uniós közvetítéssel. A tárgyalások két évet vettek igénybe és végül Brüsszelben csúcsosodtak ki, ahol Ivan Dacic szerb és Hashim Thaci 2013-ban aláírta a viszonyrendezésről szóló Brüsszeli Egyezményt – külön érdekesség, hogy az egyezmény szövegét legkönnyebben a szerb kormány hivatalos oldaláról lehet elérni, a Branislav Stanicek által írt összefoglaló is ezt a linket tartalmazza –, teljes nevén A viszonynormalizálás vezérlőelveiről szóló első egyezményt. A megállapodáshoz a nemzetközi közösség nagy fokú optimizmussal viszonyult, arra számítva, hogy a gyors viszonyrendezés sokkal közelebb lendíti mind Szerbiát, mind Koszovót az EU-s csatlakozáshoz (Barlovac, 2013). Végül ez nem így történt.

Még mielőtt az egyezmény szövege ismertetésre kerülne, fontos kiemelni, hogy az önkormányzat (municipality) szó Koszovó esetében az országot képező közigazgatási egységekre utal, itthoni viszonyban tehát megyének felelne meg.

Az egyezmény tizenöt pontból áll. Az első hat pont a Szerb többségű Önkormányzatok Közösségének/Társaságának létrehozásával, működésével és kompetenciáival foglalkozik. Ez a Közösség/Társaság hasonló szervezeti struktúrával rendelkezne, mint a Koszovóban addig létező önkormányzati közösségek/társaságok, és csak a résztvevő önkormányzatok lennének képesek feloszlatni azt (3. ábra). A Közösség/Társaság hatalmát koszovói törvények, valamint a Helyi Önkormányzatok Európai Chartája szerint gyakorolhatná, befolyásolhatná területének gazdasági fejlődését, irányíthatná az oktatást és az egészségügyet, valamint felelős lenne a várostervezésért is. A Közösség/Társaság képviseltethetné magát a koszovói központi hatalom működésében is, ami képes lenne bővíteni a Közösség/Társaság mandátumát, új feladatkörökkel ruházva fel azt.

Az egyezmény következő nagyobb szakasza a rendfenntartással foglalkozik. Koszovóban összesen egy rendőri erő működne, amibe az eddig létező szerb rendfenntartó szervek becsatlakozhatnának megtartva addigi rendfokozatukat. Ezt a rendőrséget az állam finanszírozná. A közösségek területén működő rendőrségek élére regionális főparancsnokok kerülnének. Ezt a pozíciót olyan koszovói szerbek tölthetnék be, akiket a koszovói belügyminisztérium egy, az Önkormányzatok által elkészített listáról választana ki. A rendőrség etnikai összetételének meg kell felelnie a térség etnikai összetételével.

Az egyezmény foglalkozik még továbbá bíróságok felállításával, amik a koszovói jog szerint működnének, de javarészt koszovói szerb bírókból állnának. Továbbá az egyezmény arról is nyilatkozik, hogy Koszovó köteles még 2013-ban helyhatósági választásokat kiírni, amelyek legitimitása felett az EBESZ őrködne.

A felek az egyezmény végén vállalják, hogy nem fogják gátolni egymást az Unióhoz való csatlakozási folyamatban, és EU-s segítséggel bevezetik az egyezményben foglaltakat.

Az egyezmény elfogadását követően megkezdődött az egyezmény bevezetése. Fontos megemlíteni, hogy az egyezményt a felek közül csak Koszovó ismerte el, mint nemzetközi egyezmény. Koszovóban 2013-ban megtartották az önkormányzati választásokat, amiknek nagy jelentőségük volt mivel a párhuzamos szerb rendszerben megválasztott észak-koszovói polgármestereket nem ismerte el a koszovói állam, de ezzel az egyezménnyel az ezeken a területeken élők is képviseltethették magukat az ország életében (Brajshori & Tërnava, 2013). Ami az Önkormányzati Közösségeket/Társasgokat illeti, ezek megvalósításra a bevezetési terv szerint a feleknek munkacsoportokat kellett létrehozniuk, amik létrehozhatták volna a Közösség/Társaság létrehozására szolgáló dokumentumot, azonban ezt a munkacsoportot eddig csak Szerbia állította fel (Deda, 2015).

Kezdjük újra…

A terv megvalósítása azonban elakadt, Koszovó pedig 2018-ban 100%-kal növelte az országba érkező szerb termékekre kivetett vámokat, miután Szerbia akadályozta Koszovó nemzetközi szervezetekhez való csatlakozását, ezzel évekig szüneteltetve a viszonynormalizálási folyamatot. Ezt a vámemelést a koszovói kormány 2020-ban feloldotta (RFE/RL’s Balkan Service, 2020). Egy nappal később az Unió kinevezte Miroslav Lajcak-ot az EU nyugat-balkáni különmegbízotti posztjára, részben azzal a céllal, hogy újraindítsa a Belgrád és Pristina közötti párbeszédet, ami mögé szívesen társult Németország, Franciaország és Olaszország is. 2020 júliusában a két ország ismét felvette egymással a kapcsolatot (Stanicek, 2023).

2023-ban tehát a felek újra asztalhoz ültek, ismét csak EU-s nyomásra, ezúttal Ohridban (4. ábra). Aleksandar Vucic szerb és Albin Kurti koszovói miniszterelnökök itt szóban megállapodtak egy, az Unió által szövegezett egyezmény bevezetésében (ohridi egyezmény). Az egyezmény 11 cikkelyből áll. Több cikk foglalkozik a jó viszony kialakításával, aminek megvalósítása érdekében a két országnak el kell fogadnia egymás jelképeit és okmányait, meg kell fogadniuk, hogy nem képviselik egymást a nemzetközi térben és nem gátolják egymás csatlakozását nemzetközi szervezetekhez, többek között az EU-hoz. Mindkét félnek biztosítania kell a másikat arról, hogy a területükön élő kisebbségek megfelelő mennyiségű önkormányzati jogokkal rendelkeznek, Koszovónak biztosítania kell a szerb ortodox egyház védelmét, illetve annak templomainak és épített örökségének a megőrzését. Az egyezmény előírja, hogy a két félnek állandó küldöttségeket kell kialakítania a másik fővárosában.

Annak érdekében, hogy a viszonynormalizálási folyamat hatékonyan végbe menjen, az Európai Unió felállított egy megfigyelőbizottságot, aminek a célja, hogy biztosítsa, hogy az egyezmény bevezetésre kerüljön, valamint megalkotott egy roadmap-et ami alapján az egyezményt a két félnek be kell vezetnie.

A folyamat ismét elindult és ismét elakadt, ismét csak politikai feszültségek miatt. A 2023-as év ugyanis a kezdeti reménységek ellenére tömérdek problémát tartogatott a két országnak, legyen szó a rendszámtáblák használata körül kialakult konfliktusról, a szerbek által bojkottált polgármesteri választásokról vagy a szerb hatóságok akciójáról, amiben letartóztattak három koszovói rendőrt, amivel ismét csak gazdasági szankciókat sikerült kiprovokálniuk szomszédjukból (Sasa, 2023). Az év legsúlyosabb eseményére szeptemberben került sor, amikor fegyveresek egy csoportja tüzet nyitott rendőrökre Észak-Koszovóban, amit heves vádaskodás követett mindkét fél részéről, majd az év úgy ért véget, hogy Szerbia visszalépett az év elején kötött viszonynormalizálásról szóló egyezményből (Ilazi, 2024).

Tehát hogy áll a viszony?

Nem túl rózsásan. A 2023-as év fejleményei olyan szintre eszkalálták a két ország közötti ellenségeskedést, ami már rég volt tapasztalható. A viszony ugyan romlott, azonban még mindig van remény a helyzet megoldására. 2024 októberében az Európai Unió ajánlatott tett Koszovónak, amiben az szerepelt, hogy amennyiben az ország megnyitja határait a szerb áruk előtt, abban az esetben Koszovó végre képviseltetheti magát a Közép-európai Szabadkereskedelmi Megállapodásban, ahol addig az ENSZ misszió reprezentálta őt. Az ajánlatot Koszovó elfogadta, megnyitva egy határátkelő helyet, ahol megfelelő átvizsgálás mellett újra érkezhetnek szerb késztermékek az országba (Xhorxhina Bami, Antigone Isufi, 2024). Ezt a pozitív irányba való elmozdulást azonban Szerbia gyorsan ellensúlyozta, azáltal, hogy az országban benyújtásra került egy olyan törvényjavaslat, ami különlegesen védett övezetté nyilvánítaná Koszovót, juttatásokat adva az ott élő hátrányos helyzetű vagy idős szerbeknek, ezáltal tovább csorbítaná az ország szuverenitását. A javaslat ellen az EU is fellépett, emlékeztetve Szerbiát a korábban vállalt kötelezettségeire (Isufi, A. 2024).

Összességében a viszonyrendezési folyamat éppen állóhelyzetben van, ami problémát jelent a folyamatban érintett mindhárom félnek. Koszovó szempontjából a rendezés hiánya zavaró, mivel ez továbbra is akadályozza az országot a nemzetközi szervezetekhez való csatlakozásban. Legutóbb az ország Európa Tanácsba való felvételénél jelentett ez gondot, amikor Németország felvételi kritériumként említette Brüsszeli Egyezmény teljesítését (Isufi, P. 2024). Emellett az sem elhanyagolható tény Koszovó szemszögéből, hogy az egyik vele szomszédos ország nem csak hogy nem ismeri el az ő függetlenségét, hanem még irredenta nézeteket is táplál vele szemben.

Szerbia szempontjából azért lenne hasznos a kapcsolatok rendbe hozatala, mivel így az ország közelebb kerülhetne az Európai Uniós csatlakozáshoz, ami a viszonynormalizálási folyamat végéig nem fog megvalósulni. A kérdés inkább az, hogy mennyire akar Szerbia az Unió részévé válni, ugyanis az ország az elmúlt években egyszerre közeledik az EU-hoz, Oroszországhoz és Kínához is (Edjus, 2024).

A harmadik tényező pedig ebben az egyenletben az Unió, amit mind politikai, mind pedig gazdasági érdekek is fűznek a régió stabilitásához. Politikailag azért szignifikáns a régió integrálása mert így elkerülhető, hogy a nyugati világ számára kihívásokat jelentő Oroszország és Kína még inkább betegye a lábát Európába. Gazdaságilag pedig, hogy csak egy példa kerüljön említésre, az Unió érdekelt a szerbiai lítium bányászati lehetőségekben (RFE/RL’s Balkan Service, 2024). Kialakult egy patthelyzet, ahol senki se tágít a saját igazától és ahol minden fél negatívan érintett. A viszonynormalizálási folyamat előre mozdításának érdekében ismét csak Európának kell közbeavatkoznia, bevetve diplomáciai képességeit és gazdasági erejét annak érdekében, hogy kimozdítsa ezt a két országot a jelenlegi konfliktusaikból. Ez a változás azonban lehet csak akkor jön el, ha a Balkán valamelyik másik állama, például a csatlakozási folyamatban a közelmúltban nagyot lépő Albánia végre az Unió része lesz. Addig viszont még van időnk várni.